继续健全完善科学的责任清查机制

本报记者 杨安琪

杨洪波律师，北京市盈科律师事务所合伙人，曾数次作为安监人员被追责案件的辩护律师出庭辩护。

2014年5月30日，内蒙古包头市九顺区一小区在没有征得监理同意情况下，没有履行高支模有关审批手续即组织进行混凝土浇筑作业，导致发生坍塌事故致2死5伤。该市建设工程安监站安监五科科长阮某、安监站副站长郭某，在一审中被认定为玩忽职守罪。此案经一审、二审，最后在律师杨洪波的努力下，案件被发回重审。2016年7月26日，内蒙古达尔罕茂明安联合旗法院判决，郭某和阮某虽构成玩忽职守罪，但免于刑事处罚。虽然没有摘掉有罪帽子，但二人保住了公职。

杨洪波在此类案件辩护方面经验丰富，结合案例，他对安监人员如何尽职到位提出了个人意见。

若想“免责”先要“明责”

杨洪波认为，许多人对于安监部门的职责存在误解，以为安监部门作为安全生产综合监管部门，只要发生跟安全有关的事故就脱不了干系。在现实中，一位安监干部他在事故发生后被司法部门以玩忽职守罪追究了刑事责任，久而久之，这样的判例越来越多，有的安监人员自己也认为不管出什么事故，自己都有责任。

杨洪波认为，玩忽职守罪是一种渎职犯罪，应与岗位职责相联系。国家机关工作人员只有违反了岗位职责，才可能构成玩忽职守罪。若想“免责”先要“明责”，明确安监部门的职责，不仅有利于其找准工作定位，更有利于安监人员在发生事故后避免受到不必要的追责。

《安全生产法》明确，生产经营单位是安全生产的责任主体，要及时发现并消除事故隐患。“但在实际工作中，往往会出现安监人员越俎代庖的现象”。杨洪波说，原因有二：一方面是由于隐患存在数量大、种类繁复，凭借任何单一力量都很难排查彻底，所以安监人员要帮助企业查，甚至政府花钱请专家帮助企业查隐患;另一方面，安监人员对于自己的职责认识不明晰，“包办”查患，混淆了安全监管主体责任和安全生产主体责任的区别。

“安监人员的职责是检查生产经营单位在隐患排查过程中的工作情况和工作效果，应该是‘安全警察’，而不是‘安全保姆’，”杨洪波说。行业监管部门要对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理，综合监管部门具有明显的专业优势，其工作重点在于指导协调，监督及检查。

玩忽职守是否门槛太低

“发生事故，特别是造成人员伤亡后，司法机关常常不看生产经营单位的安全生产主体责任落实情况，就认定安全监管部门失职，随即开展‘玩忽职守’方面的调查。”杨洪波认为，一些地方的司法机关在认定玩忽职守罪时，入罪门槛相对较低。相关司法解释规定，玩忽职守罪应是严重的不负责任、不履行或者不认真履行职责，导致发生了严重的损害后果，但什么程度算“严重的不负责任”，法官往往会根据自己的主观认知进行判断。

问责之严厉，让一些安监人员萌生退意，这种情况在基层更为普遍。越到基层，尤其是乡镇(街道)这个层面，高发的安全生产事故和专职安监人员数量的不足，形成强烈反差。现有安监人员知识水平、检查手段都极其有限，一旦发生事故，基层安监人员经常被以玩忽职守罪问责。新《安全生产法》赋予了乡镇、街道、开发区管委会一些安全监管的职责，由于种种原因，基层安监人员面临的执业风险令人担忧。

《安全生产法》第六十二条对安监部门和其他负有安监管理职责的部门所行使的职权进行了规定。该条款并未将“发现并消除事故隐患”，作为安全生产监督管理部门及其人员的主要职责，而是规定了“检查中发现的”违法行为和事故隐患及“认为不符合”等现象依法作出处罚的管理职责、在对安监人员进行追责处罚时，新《安全生产法》第八十七条也做出了相应的规定：“负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任……(四)在监督检查中没发现重大事故隐患，不依法及时处理的，”法条规定，负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

杨洪波认为，事故发生后，不能对安监干部“一棒子”打死，应根据具体的案情进行追责，“应对企业实行重罚，才能够产生震慑作用，倒逼企业落实主体责任，变‘我被查’为‘我要查’，不能一昧将板子打在安监人员身上。”2014年，北京市海淀区清华大学附属中学体育馆及宿舍楼工程施工现场发生了一起坍塌事故，但这起事故中负有安全监管责任的海淀区住建委多名干部却未被追究刑事责任，而是被处以党纪、政绩处分，杨洪波认为，这起案件的追责就较为合理。

倡导依法治安，多措并举

“整个社会应大力倡导依法治安，严格按照法律法规进行安全监督管理，严格依法进行追责。”杨洪波说，安监部门的一切权利都应来自法律所赋予的职责，要把企业应有的权利和职责交还给企业。在法律赋予的职责范围内认真履行其职责，这才是正道。

有人认为，安监人员检查的企业越多，那他被问责的机会就越大;如果不去检查，他被问责的风险反而变小。杨洪波说，要扭转这一尴尬局面，必须多方努力。

整个社会要加大安全生产法律宣教力度，纠正“出事故就是安监部门的责任”的错误认识，在社会上形成促进安全发展的良性舆论氛围，让更多的人关注安全生产、了解安监工作，进而支持关爱安监干部，安监部门要加强跟相关司法部门的沟通，使他们能正确认识安全生产工作，正确区分事故的责任主体。

要继续健全完善科学的责任清查机制，按照“以事故为根据，以法律为准绳”的原则，依照法律，对问责的程序、范围、对象、内容作出明确规定，对事故进行科学、客观、公正的调查和分析，清查真正的事故责任人。这样，才能真正做到既不放过任何有责任的人，也不随意加责于安监人员，维护好安监人员的合法权益，保护安监人员的工作积极性。

此外，安监干部在具体工作中，也要严格执法，做实做细执法工作，按照相关规定，在执法准备、执法过程、执法文书填写等各个环节做实做好，切实做到规范执法、公正执法。

“安监人员不但要严格执法，更要积极学法用法，学会用法律武器保护自己，”杨洪波说，从很多案件来看，安监人员普遍存在安全生产相关法律法规掌握不扎实的问题，这在基层尤为突出。安监人员要保护好自己，不但要学习安全生产相关的法律法规，还要学习《刑法》《中国共产党纪律处分条例》等党纪国法。